LA CORTE DEI CONTI
(Sezione Giurisdizionale per la Regione Liguria)
Composta dai Magistrati:
dott. Luciano Coccoli: Presidente;
dott. Tommaso Salamone: consigliere;
dott. Pietro Maltese: consigliere relatore.
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilita' iscritto al n. 19708 del registro di segreteria,
promosso dalla Procura Regionale presso questa Sezione;
Contro:
V. S., non costituito;
N. M., non costituito;
B. L., non costituito;
C. A., non costituito.
Esaminati gli atti e i documenti di causa;
Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 27 gennaio
2016 dal Consigliere Pietro Maltese;
Udito il pubblico ministero in persona del vice Procuratore
generale dott. Gabriele Vinciguerra;
Ritenuto in fatto
In occasione del vertice dei capi di Stato, denominato G8,
tenutosi a Genova nel luglio del 2001, gli agenti C., B., N. e V.,
tutti appartenenti alla Polizia di Stato, in concorso tra loro e con
piu' azioni esecutive di un medesimo disegno criminoso, in violazione
delle norme disciplinanti la facolta' di arresto da parte degli
ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, nonche' dei doveri del
personale della Polizia, privavano della liberta' personale i
cittadini spagnoli A. S. G. e L. A. L. G. intenzionalmente operando
un arresto al di fuori dei presupposti di legge e abusando dei poteri
inerenti le loro funzioni. Gli stessi agenti, inoltre, incolpavano i
menzionati cittadini spagnoli, pur sapendoli innocenti, dei reati di
resistenza aggravata e possesso ed utilizzo di armi, affermando
falsamente nel verbale di arresto e nelle successive relazioni di
servizio che A. S. G. veniva sorpreso mentre effettuava all'indirizzo
dei reparti schierati della Polizia il lancio di un ordigno
incendiario e che L. A. L. G. si scagliava contro le forze di
Polizia, armato di un tubolare di ferro, effettuando anche resistenza
per sottrarsi all'arresto. La Corte d'appello di Genova con sentenza
del 13 luglio 2010, in totale riforma della sentenza di primo grado
riteneva colpevoli del reato continuato di falsita' ideologica i
convenuti, condannandoli alla pena di quattro anni di reclusione
ciascuno, oltre all'interdizione dai pubblici uffici per anni cinque,
al risarcimento dei danni in favore delle parti civili da liquidarsi
in separato giudizio, al versamento di una provvisionale di €
15.000,00 per ciascuna parte civile, e al pagamento delle spese
processuali. Gli altri reati di cui gli imputati erano accusati
(calunnia ed abuso di ufficio) venivano dichiarati estinti per
prescrizione. A seguito del rigetto del ricorso in Cassazione
proposto dai convenuti, la sentenza di condanna e' passata in
giudicato.
Per i fatti in questione i convenuti sono stati chiamati dalla
Procura contabile a rispondere del danno patrimoniale indiretto
subito dal Ministero della giustizia, causalmente ricollegabile alla
loro condotta illecita, per il pagamento di € 10.584,00 a titolo di
spese di costituzione in giudizio delle parti civili ammesse al
patrocinio a spese dello Stato nei processi di primo e secondo grado
relativi ai fatti in questione, nonche' dell'ulteriore danno
patrimoniale subito dal Ministero dell'interno per avere anticipato
la somma di € 10.000,00 per le spese legali degli imputati, somma non
restituita a seguito della condanna.
La Procura contabile, atteso il notevole clamore suscitato
dall'intera vicenda la cui notizia e' stata ampiamente riportata e
diffusa sugli organi di stampa e sugli altri mezzi di informazione,
ha inoltre chiesto il risarcimento del danno all'immagine della
Polizia di Stato, gravemente lesa dal comportamento delittuoso dei
condannati, danno quantificato in € 200.000,00.
Essendo la relativa azione preclusa dall'ari. 17, comma 30-ter,
del decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78, convertito con modificazioni
nella legge 3 agosto 2009 n. 102, modificato dall'art. 1 comma 1
lettera c) n. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009 n. 103 convertito
dalla legge 3 ottobre 2009 n. 141, che per effetto del rinvio
contenuto nella predetta norma all'art. 7 della legge 27 marzo 2001
n. 97, legittima la proposizione dell'azione risarcitoria per danni
all'immagine dell'ente pubblico da parte della procura operante
presso il giudice contabile soltanto se detto danno e' conseguente a
un reato ascrivibile alla categoria dei delitti dei pubblici
ufficiali contro la pubblica amministrazione, la Procura contabile ha
proposto questione di legittimita' costituzionale della norma de qua,
per contrasto della stessa con gli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
Il contrasto con l'art. 3 Cost. viene denunciato per
«l'intrinseca irragionevolezza» della disciplina regolatrice
dell'azione risarcitoria per danno all'immagine, ritenuta non
conforme a valori di giustizia ed equita' ed a criteri di coerenza
logica, nonche' per violazione del principio di uguaglianza, anche a
seguito delle nuove figure di danno all'immagine introdotte dal
legislatore successivamente alla norma censurata, di cui all'art.
55-quinquies, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165
(aggiunto dall'ari. 69, comma 1, del decreto legislativo 27 ottobre
2009, n. 150), all'art. 1, comma 12, della legge 6 novembre 2012, n.
190 e all'art. 46, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.
33.
Secondo la disciplina normativa in vigore, verrebbero, infatti,
escluse dall'azione risarcitoria per danno all'immagine fatti di
reato altrettanto gravi e anche piu' gravi di quelli che integrano
gli estremi dei reati contro la P.A. e soprattutto certamente piu'
gravi dei fatti non costituenti reato descritti dalle nuove figure di
violazioni di doveri del pubblico dipendente, si e' innanzi fatto
cenno, creando sperequazioni manifestamente irragionevoli tra fatti
che producono i medesimi effetti dannosi e dando luogo anche a
situazioni paradossali.
A titolo esemplificativo, si evidenzia che risulta
inspiegabilmente escluso il risarcimento del danno all'immagine della
pubblica amministrazione nelle ipotesi di reati contro
l'amministrazione della giustizia, non compresi capo I, libro II
titolo II del codice penale, che sussiste danno all'immagine
risarcibile per la violazione del segreto d'ufficio (326 c.p.) ma non
per la rivelazione di segreto di Stato (261 c.p.) commessa da
pubblico ufficiale, che sussiste danno all'immagine per l'indebita
percezione di erogazioni a danno dello Stato di cui all'art. 316-ter
del c.p. ma non per la truffa aggravata per il conseguimento delle
medesime erogazioni pubbliche di cui all'art. 640-bis del codice
penale e cioe' per lo stesso fatto di reato commesso con artifici e
raggiri, che e' ammesso il risarcimento dei danno all'immagine nel
caso di abuso d'uffici di cui all'art. 323 codice penale ma non nei
casi in cui detto reato viene assorbito in uno piu' grave ma non
compreso nel capo I, libro II titolo II del codice penale, nonostante
permanga la lesione del bene protetto dalla norma incriminatrice del
reato assorbito (il buon andamento della P.A.), che risponde di danno
all'immagine la guardia carceraria che in cambio di favori sessuali
dispensa benefici in violazione dei propri doveri a soggetti
sottoposti a custodia, mentre non ne risponde se commette violenza
sessuale a danno degli stessi soggetti cui poi dispensa i medesimi
benefici per evitare di essere denunciata.
Le contraddizioni e le incongruenze che la norma censurata
produce sono, secondo la procura, tali e tante da rendere non
manifestamente infondato il dubbio sulla legittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 30-ter del decreto-legge n. 78/2009 citato, nella
parte in cui non consente l'azione di risarcimento del danno
all'immagine conseguente a reati, commessi da pubblici dipendenti,
diversi da quelli contro la pubblica amministrazione per contrasto
con l'art. 3 Cost. sotto il profilo della intrinseca irragionevolezza
della norma e della violazione dei principi di uguaglianza e di
conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita',
senza che vi sia una apprezzabile contropartita, sul piano
dell'effettivita', nell'incremento di tutela di altri interessi o
valori costituzionali.
Considerato in diritto
1. La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17 comma
30-ter del decreto-legge l° luglio 2009 n. 78, convertito con
modificazioni nella legge 3 agosto 2009 n. 102, modificato dall'art.
1 comma 1 lettera c) n. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009 n. 103
convertito dalla legge 3 ottobre 2009 n. 141, sollevata dalla Procura
contabile appare rilevante e non manifestamente infondata.
1.1 La norma censurata dispone che «Le procure della Corte dei
conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine
nei soli casi e nei modi previsti dalli art. 7 della legge 27 marzo
2001 n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di
prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20, e' sospeso fino alla conclusione del procedimento
penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in
violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia
stata gia' pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, e'
nullo e la relativa nullita' puo' essere fatta valere in ogni
momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta.»
A sua volta, richiamato art. 7 legge 27 marzo 2001 n. 97,
intitolato «Responsabilita' per danno erariale», dispone che: «La
sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei
dipendenti indicati nell'art. 3 per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale e' comunicata al competente procuratore regionale
della Corte dei conti affinche' promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilita' per danno erariale nei
confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall'art. 129
delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice
di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989
n. 271».
2. Secondo il diritto vivente, ricavabile dall'interpretazione
della norma in questione ad opera della prevalente giurisprudenza
della Corte di cassazione (sentenza n. 14605 del 2014) e della Corte
dei conti (SS.RR sentenza n. 8/QM del 2015), il riferimento «ai casi
e ai modi» previsti nell'art. 7 della citata legge n. 97 del 2001,
comporta la possibilita' della procura contabile di esperire l'azione
di risarcimento solo nel caso di danno all'immagine conseguente ad
uno de reati di cui al capo I, titolo II, libro II de codice penale,
vale a dire nelle ipotesi di delitti contro la pubblica
amministrazione, tra i quali non e' compreso il reato di falsita'
ideologica per il quale i convenuti sono stati condannati.
La stessa Corte costituzionale, nel dichiarare inammissibili e/o
infondate le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 17,
comma 30-ter prospettate da varie Sezioni giurisdizionali della Corte
dei conti, ha ritenuto (sentenza n. 355 del 2010 e ordinanze nn. 219,
220 e 221 del 2011) che «il legislatore ha ammesso la proposizione
dell'azione risarcitoria per danni all'immagine dell'ente pubblico da
parte della procura operante presso il giudice contabile soltanto in
presenza di un fatto di reato ascrivibile alla categoria dei «delitti
dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione» e che «La
norma deve essere univocamente interpretata, [...] nel senso che al
di fuori delle ipotesi tassativamente previste di responsabilita' per
danni all'immagine dell'ente pubblico di appartenenza, non e'
configurabile siffatto tipo di tutela risarcito» (sentenza n. 355 del
2010).
3. Escluse, pertanto, interpretazioni dell'art. 17, comma 30-ter
che possano far ritenere esperibile l'azione della Procura contabile
anche nei casi di danni all'immagine dell'amministrazione conseguenti
a reati diversi da quelli contemplati dalla norma stessa, la
questione proposta e' da ritenersi rilevante nel presente giudizio,
in quanto l'applicazione della disposizione censurata determinerebbe
l'improponibilita' della domanda di risarcimento del danno
all'immagine, precludendone l'esame.
4. remittente ritiene che la questione sollevata dalla Procura
attrice, oltre che rilevante, sia anche non manifestamente infondata.
Il Collegio non ignora che la Corte ha gia' scrutinato, sotto
diversi profili, la questione di legittimita' relativa alla norma
censurata. Ritiene, tuttavia, che alla luce dei principi che
presiedono alla verifica della ragionevolezza degli interventi del
legislatore, elaborati dalla stessa giurisprudenza costituzionale, il
denunciato contrasto della norma censurata con gli articoli 3 e 97
della Costituzione non sia manifestamente infondato, con riferimento
agli ulteriori profili, di seguito illustrati.
5. Come e' noto, la giurisprudenza costituzionale ha «desunto
dall'art. 3 Cost. un canone di «razionalita'» della legge svincolato
da una normativa di raffronto, rintracciato nell'esigenza di
conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di giustizia e
di equita' [...] ed a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica, che costituisce un presidio contro l'eventuale
manifesta irrazionalita' o iniquita' delle conseguenze della stessa»
(sent. n. 87/2012)
Alla luce del suddetto canone di razionalita', utilizzato dalla
Corte per l'esercizio del sindacato di legittimita', il Collegio
remittente, ritiene, non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter del
decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78, sollevata dalla Procura, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
«intrinseca irragionevolezza» della disciplina dalla stessa dettata,
a seguito delle successive disposizioni all'art. 55-quinquies, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 (aggiunto dall'art.
69, comma 1, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150),
all'art. 1, comma 12, della legge 6 novembre 2012, n. 190 e all'art.
46, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.
5.1 La scelta, operata con la disposizione censurata, di non
estendere l'azione risarcitoria anche in presenza di condotte non
costituenti reato, ovvero costituenti un reato diverso da quelli
contro la pubblica amministrazione ritenuta legittima dalla Corte con
la sentenza n. 355 del 2010, e', infatti, smentita dallo stesso
legislatore che in momenti all'entrata in vigore dell'art. 17 comma
30-ter del decreto-legge n. 78/2009, ha introdotto ulteriori
fattispecie di danno all'immagine dell'amministrazione, come
conseguenza di reati non compresi tra quelli disciplinati dal capo I
titolo II libro II del codice penale e anche di fatti che non
costituiscono reato, con conseguente irrazionalita' della disciplina
dettata dal predetto art. 17, comma 30-ter.
5.2 La prima nuova fattispecie di danno all'immagine e' prevista
dall'art. 55-quinquies, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001 n. 165 (aggiunto dall'art. 69, comma 1, del decreto legislativo
27 ottobre 2009, n. 150), secondo cui risponde di danno all'immagine
alla pubblica amministrazione il lavoratore dipendente che attesta
falsamente la propria presenza in servizio, mediante l'alterazione
dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalita'
fraudolente, ovvero giustifica l'assenza dal servizio mediante una
certificazione falsa o falsamente attestante uno stato di malattia.
Successivamente, con l'art. 1, comma 12, della legge 6 novembre
2012, n. 190 e' stato previsto che «In caso di commissione,
all'interno dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato
con sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai
sensi del comma 7 del presente articolo risponde ai sensi dell'art.
21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, nonche' sul piano disciplinare, oltre che per il danno
erariale e all'immagine della pubblica amministrazione, salvo che
provi tutte le seguenti circostanze: a) di avere predisposto, prima
della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver
osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente
articolo; b) di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza del
plano.»
Infine, con l'art. 46, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo
2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di
pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni) e' stata introdotta una ulteriore
fattispecie di danno all'immagine risarcibile, prevedendosi che
«L'inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla
normativa vigente o la mancata predisposizione del Programma
triennale per la trasparenza e l'integrita' costituiscono elemento di
valutazione della responsabilita' dirigenziale, eventuale causa di
responsabilita' per danno all'immagine dell'amministrazione e sono
comunque valutati ai fini della corresponsione della retribuzione di
risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance
individuale dei responsabili.»
5.3 La prima delle tre fattispecie evidenziate, gia' inserita
nell'ordinamento al tempo in cui la Corte costituzionale si e'
pronunciata sulla questione relativa all'art. 17, comma 30-ter,
(sentenza n. 355 del 2010), e' stata ritenuta elemento insufficiente
ad intaccare il criterio limitativo del risarcimento del danno
all'immagine ai soli casi dei delitti contro la pubblica
amministrazione, attesa la sua «specialita'» e «la ratio che ne ha
giustificato l'introduzione nel sistema» (sentenza n. 355 del 2010).
La successiva previsione legislativa delle altre due ipotesi di
danno all'immagine risarcibile, relative a fatti che non
costituiscono reato, non essendo piu' giustificabile con il criterio
di specialita', ha, pero', incrinato la coerenza interna della scelta
del legislatore tradotta nell'art. 17, comma 30-ter, rendendo
irragionevole e, quindi, costituzionalmente illegittima, per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
intrinseca irrazionalita' della disciplina e della disparita' di
trattamento risultante, l'esclusione dell'azione risarcitoria nelle
ipotesi di danno all'immagine causato dalla commissione di reati
diversi da quelli espressamente contemplati dal predetto art. 17,
comma 30-ter. L'azione risarcitoria per il danno all'immagine
dell'amministrazione risulta, infatti, prevista per fatti dannosi di
minore gravita', (tenuto conto del tipo di sanzione prevista dal
legislatore in caso di violazione) quali quelli relativi alle due
ultime fattispecie citate, che non costituiscono neppure reato (art.
1, comma 12, della legge 6 novembre 2012, n. 190 e art. 46, comma 1,
del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33), mentre risulta esclusa
per danni all'immagine causati dai piu' gravi fatti di reato,
produttivi della stessa tipologia di danno.
Se a quanto esposto si aggiungono le diversita' di trattamento,
ingiustificate sul piano giuridico, che la norma censurata determina,
in premessa indicate a titolo esemplificativo, non puo' non dubitarsi
della legittimita' costituzionale della disposizione censurata, per
violazione del principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost. che
impone parita' di trattamento di situazioni analoghe e per violazione
del canone di ragionevolezza intrinseca, desunto dallo stesso art. 3,
che esige conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di
equita' dallo stesso tutelati ed a criteri di coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica, e che costituisce un presidio
contro l'eventuale manifesta irrazionalita' o iniquita' delle
conseguenze della norma (sentenze n. 46 del 1993 e n. 81 del 1992),
principio che risulta violato nel momento in cui la tutela
dell'immagine dell'amministrazione non viene accordata o negata a
seconda della sussistenza o meno del danno, ma sulla base del fatto
generatore dello stesso, la cui individuazione risulta di fatto
affidata all'arbitrium merum del legislatore. 6.
6. Il predetto art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge n.
78/2009 appare, inoltre, contrastante con l'art. 3 Cost. per
violazione dello stesso canone della «intrinseca ragionevolezza»,
sotto un ulteriore profilo, nonche' con l'art. 97 Cost.
6.1 Il Giudice delle leggi, pur riconoscendo l'esistenza di
diritti «propri» degli enti pubblici e conseguentemente la
possibilita' di forme peculiari di risarcimento del danno non
patrimoniale nel caso in cui i suddetti diritti vengano violati, ha
identificato il danno derivante dalla lesione del diritto
all'immagine della p.a. nel pregiudizio recato alla rappresentazione
che essa ha di se' in conformita' al modello delineato dall'art. 97
Cost., individuando, pertanto, sostanzialmente in questa norma
costituzionale il fondamento della rilevanza di tale diritto
(sentenza n. 355 del 2010).
La Corte ha anche precisato che il riconoscimento dell'esistenza
di diritti «propri» degli enti pubblici tra cui il diritto
all'immagine «deve necessariamente tenere conto della peculiarita'
del soggetto tutelato e della conseguente diversita' dell'oggetto di
tutela, rappresentato dall'esigenza di assicurare prestigio, la
credibilita' e il corretto funzionamento degli uffici della pubblica
amministrazione (sentenza n. 172 del 2005), ritenendo in questa
prospettiva, non manifestamente irragionevole «ipotizzare
differenziazioni di tutele, che si possono attuare a livello
legislativo, anche mediante forme di protezione dell'immagine
dell'amministrazione pubblica a fronte di condotte del dipendenti,
specificamente tipizzate, meno pregnanti rispetto a quelle assicurate
alla persona fisica.» (sentenza n. 355 del 2010).
Anche in ambiti connotati da un'ampia discrezionalita'
legislativa, lo scrutinio di ragionevolezza impone pero' «di
verificare che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente
rilevanti non sia stato realizzato con modalita' tali da determinare
il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e
pertanto incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio
deve svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla
proporzionalita' dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalita' rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalita' che intende perseguire» (Corte
costituzionale sentenza n. 1130 del 1988) ed ha lo scopo di «valutare
se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalita' di
applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di
obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto tra piu' misure
appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a
confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi (sent. n. 1 del 2014).
Detto sindacato «di giustizia» o di «intrinseca irragionevolezza»
della legge prescinde, come e' noto, dal carattere ternario e dalla
comparazione tra norme, per assumere la forma del controllo della
adeguatezza della legge rispetto al caso regolato. Significativa e',
al riguardo, la sentenza 185 del 2003, che ha giudicato
«irragionevole» la compressione di un diritto (si trattava del
diritto di proprieta') in nome di un valore costituzionalmente
tutelato (la tutela dei beni culturali), in quanto la misura
limitativa e' stata ritenuta eccessiva ed esuberante rispetto alla
finalita' perseguita, che gia' poteva ritenersi soddisfatta da altre
previsioni contenute nell'ordinamento.
6.2 Alla luce dei predetti canoni, il Collegio remittente,
ritiene, non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter del decreto-legge 1° luglio
2009 n. 78, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione sotto il
profilo della «intrinseca irragionevolezza» della norma, e con l'art.
97, sotto il profilo della violazione del diritto all'immagine della
pubblica amministrazione che nella citata disposizione trova
ancoraggio di rilievo costituzionale per i seguenti motivi.
6.3 La ratio della disposizione censurata risulta esattamente
individuata dalla Corte costituzionale nell'intento di «limitare
ulteriormente l'area della gravita' della colpa del dipendente
incorso in responsabilita', proprio all'evidente scopo di consentire
un esercizio dell'attivita' di amministrazione della cosa pubblica,
oltre che piu' efficace ed efficiente, piu' possibile scevro da
appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per
chi e' chiamato, appunto, a porla in essere.» (Corte cost. sentenza
n. 355 del 2010). La norma, infatti, intende «circoscrivere
oggettivamente i casi in cui e' possibile, sul piano sostanziale e
processuale, chiedere il risarcimento del danno in presenza della
lesione dell'immagine dell'amministrazione imputabile a un dipendente
di questa», «sulla base della considerazione secondo cui
l'ampliamento dei casi di responsabilita' di tali soggetti, se non
ragionevolmente limitata in senso oggettivo, e' suscettibile di
determinare un rallentamento nell'efficacia e tempestivita'
dell'azione amministrativa dei pubblici poteri, per effetto dello
stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai
quali, in definitiva, e' demandato l'esercizio dell'attivita'
amministrativa.» (Corte cast. sentenza n. 355 del 2010).
6.4 Essendo questi indubitabilmente gli obiettivi dell'intervento
normativo oggetto della questione di legittimita', il profilo di
censura che viene in rilievo con riferimento alla «ragionevolezza
intrinseca» della disposizione, attiene alla idoneita', alla
proporzionalita' ed alla necessita' del mezzo scelto per l'attuazione
dell'intento legislativo, sproporzionato ed eccessivo rispetto allo
scopo, ma anche non necessario e inidoneo al conseguimento degli
obiettivi legittimamente perseguiti.
6.5 Se la finalita' perseguita e' quella di «consentire un
esercizio dell'attivita' di amministrazione della cosa pubblica,
oltre che piu' efficace ed efficiente, il piu' possibile scevro da
appesantimenti» al fine di valutare la ragionevolezza
dell'intervento, non puo' non tenersi conto del fatto che il
legislatore, allo scopo di limitare la responsabilita' dei pubblici
dipendenti, e gia' piu' volte intervenuto, con provvedimenti
normativi riconosciuti legittimi dalla stessa Corte costituzionale
(sentenza n. 371 del 1998; sentenza n. 453 del 1998), finalizzati a
restringere la sfera di detta responsabilita', (legge 14 gennaio 1994
n. 20; decreto-legge 23 ottobre 1996 n. 543), limitando il
risarcimento alle sole condotte dannose connotate da dolo o colpa
grave e la trasmissibilita' del debito agli eredi solo nel caso di
illecito arricchimento del dante causa e di conseguente illecito
arricchimento degli eredi stessi, prevedendo l'insindacabilita' delle
scelte discrezionali e l'obbligo di tenere conto dei vantaggi
comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunita'
amministrata, fissando la regola generale della parziarieta'
dell'obbligazione di risarcimento, limitando al quinquennio termine
prescrizionale (art. 1 commi 1 - 4 della legge 14 gennaio 1994 n. 20)
e sancendo l'obbligo di rimborsare in ogni caso al dipendente
prosciolto nel processo per danno erariale le spese legali sostenute
(art. 3, comma 2-bis del decreto-legge n. 543/1996, art. 18, comma 1
del decreto-legge n. 67/1997 e art. 10-bis, comma 10 del
decreto-legge n. 203/2005). Risultando la finalita' perseguita dal
legislatore gia' abbondantemente soddisfatta da strumenti piu'
consoni e sicuramente piu' efficaci, quali quelli appena indicati, la
scelta di restringere ulteriormente confini della responsabilita' per
i danni causati alla pubblica amministrazione limitando il
risarcimento dei danni all'immagine solo nelle ipotesi in cui gli
stessi siano conseguenti ad uno dei reati contro la Pubblica
Amministrazione, e restringendo, quindi, di converso, i confini della
tutela del diritto dell'amministrazione all'onore e alla reputazione
appare misura eccessiva ed esuberante rispetto allo scopo e,
pertanto, secondo il parametro costituzionale dell'art. 3,
intrinsecamente irrazionale.
6.6 La misura non appare, tra l'altro, neppure idonea al
raggiungimento degli obiettivi che il legislatore si proponeva di
raggiungere con la disciplina in esame. Pur tenendo conto che nella
materia de qua il legislatore dispone di un ambito di
discrezionalita' abbastanza ampio e', infatti, pur sempre necessario
che i mezzi scelti per il raggiungimento dei fini proposti abbiano i
requisiti della razionalita' e della idoneita' allo scopo requisiti
parimenti oggetto di sindacato da parte del Giudice delle leggi.
Eliminare l'obbligo del pubblico dipendente di risarcire il danno
all'immagine dell'amministrazione causato, come nel caso di specie,
da agenti appartenenti alla Polizia di Stato condannati con sentenza
passata in giudicato per avere; nell'esercizio delle loro funzioni di
ordine pubblico, arrestato illegalmente persone che sapevano
innocenti, accusandoli falsamente in atti ufficiali da loro stessi
redatti della commissione di gravi delitti, non sembra misura idonea
ad agevolare il raggiungimento dell'obiettivo del buon andamento
dell'amministrazione o strumento in qualche modo funzionale
all'attuazione dei principi di legalita', di imparzialita', di
economicita' e di trasparenza che costituiscono il modello fondante
dell'azione amministrativa previsto dall'art. 97 Cost.
Appare, anzi, ragionevole ritenere che l'obiettivo di una
amministrazione efficiente ed imparziale avrebbe maggiori
probabilita' di essere raggiunto ampliando, a scopo quanto meno
dissuasivo, e non certamente restringendo, la sfera di
responsabilita' del pubblico dipendente che approfitta delle funzioni
svolte per delinquere (e, in tal senso, del resto, sembra muoversi lo
stesso legislatore, come si evince dalle scelte successive
all'emanazione della norma censurata, ampliative delle ipotesi di
danno all'immagine della P.A).
Ne consegue che l'eccessivo e sproporzionato sacrificio del
diritto all'onore ed alla reputazione della pubblica amministrazione
imposto dalla disposizione normativa censurata, non trovando
giustificazione nella necessita' di un bilanciamento al fine di
tutelare un altro diritto costituzionalmente protetto e
potenzialmente con esso confliggente, e' da ritenere
costituzionalmente illegittimo.
Non e', pertanto, manifestamente infondato il dubbio che l'art
17, comma 30-ter del decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78, convertito
con modificazioni nella legge 3 agosto 2009 n. 102, e s.m. nella
parte in cui prevede il trattamento differenziato dei danni
all'immagine derivanti da reati diversi da quelli contro la pubblica
amministrazione sia in contrasto con gli articoli 3 e 97 della
Costituzione, per «intrinseca irragionevolezza» anche sotto gli
anzidetti ulteriori profili.
7. Per le ragioni che precedono, in applicazione dell'art. 23
della legge costituzionale n. 87/1953 riservata ogni altra decisione
all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, la Sezione
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter del
decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78, convertito con modificazioni
nella legge 3 agosto 2009 n. 102, con riferimento agli articoli 3 e
97 Cost. e dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale
per la relativa decisione.